¿Por qué se endeudan tanto los estados en México?: Paradigmas

Una de las grandes noticias de este 2012 fue el alto grado de endeudamiento por parte de las entidades federativas. La que ocupó los reflectores fue Coahuila con una deuda que pasó de 1,561 millones de pesos en 2009 a 36,500 millones en el 2012.

Este crecimiento abrupto del nivel de endeudamiento también se observó en los estados de Michoacán y Chiapas. Y aunque si bien el Distrito Federal y el Estado de México son los estados que tienen el mayor nivel de endeudamiento, el crecimiento del mismo no ha sido elevado y dado el número de habitantes e ingresos propios, su situación no es alarmante aún.

Ante este panorama han surgido llamadas de atención como la del senador del PRD Raúl Morón, quien en septiembre propuso la creación de un “Fobaproa” estatal para rescatar a los estados que se encontraban muy endeudados. A primera vista esto puede parecer un tanto descabellado y más porque no resuelve el problema de raíz que padecen los estados; sin embargo, refleja la urgencia por reformar la estructura fiscal del país. Por ello, tampoco es casual que en el Pacto por México, documento firmado por los tres principales partidos políticos del país, en el compromiso número 70 se encuentre el “Fortalecimiento del Federalismo Fiscal”.

Para Eduardo Wiesner se debe de entender al Federalismo Fiscal bajo un enfoque de descentralización política. Es decir, las entidades federativas y municipios financian la mayor parte de sus gastos con ingresos propios, por lo que cuentan con autonomía fiscal para manejarse, a pesar de contar con una restricción presupuestaria en sus programas.

Esto significa que los estados cuentan con autonomía en su gestión lo que les permitiría tener un mayor acercamiento con la sociedad. A su vez, ésta tendría una mayor participación en la asignación de los recursos. Este círculo virtuoso surge del hecho de que existe una relación más estrecha entre  sociedad y gobierno, lo que permite satisfacer mejor aquellas necesidades que un gobierno central al estar más distante no conocería. Esto, sin duda, reforzaría la democracia en un país.

Para que pueda lograrse este tipo Federalismo Fiscal debe haber una coordinación entre los tres órdenes de gobierno. Por tal motivo, tras una serie de reformas, en 1980 entró en vigor la Ley de Coordinación Fiscal que unía a los estados en un convenio en el cual éstos cedían potestades tributarias a cambio de percibir Participaciones del Gobierno Federal obtenidos de una Recaudación Federal Participable (RFP) constituido por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), entre otros.

Más adelante, en 1990 el IVA pasó de ser administrado por las entidades federativas al Gobierno Federal, lo que limitó aún más la capacidad recaudatoria de los estados y los volivó aún más dependientes del Gobierno federal. En 1998, se destinan mayores recursos a los estados vía Fondos de Aportaciones Federales que trasladan a las entidades federativas la gestión de los servicios de salud, educación, infraestructura social y fortalecimiento de los municipios.

De acuerdo con el Dr. Nicolás Mandujano, el gasto que el Gobierno Federal transfiere a estados y municipios puede dividirse en tres: Participaciones (ramo 28) o Gasto Público Federalizado Autónomo; Aportaciones (ramo 33) o Gasto Público Federalizado Inducido; y Convenios por Descentralización o gastos etiquetados.

Las Participaciones y las Aportaciones son los rubros que mayor peso tienen en el ingreso de las entidades federativas como parte de los gastos transferidos por el gobierno federal. De 2000 a 2009, con respecto a estos gastos transferidos, las participaciones disminuyeron de 44.9% a 42.4%, mientras que las Aportaciones aumentaron de 49.2% a 49.6 por ciento.

También puede observarse que los ingresos propios de los estados y municipios (i.e. impuestos, derechos y aprovechamientos) con respecto a los ingresos netos (i.e. los ingresos propios más lo que obtienen por Aportaciones y Participaciones) es muy poco. En 2010 fue de el  9.8% para estados y de 20.4% para municipios.

Estas cifras muestran que en realidad los estados no tienen libertad para ejercer su gasto. Esto se debe a que las Aportaciones son gastos inducidos, es decir, son gastos que en cierta medida ya tienen un destino en el momento en que fueron transferidos por el gobierno federal. Son gastos etiquetados que se suman a los Convenios por Descentralización. Siendo, por su parte, las participaciones las únicas que pueden estar libres de ser ejercidas.

Sin embargo, dado el peso que tienen las Aportaciones en el ingreso de los estados, puede decirse que no hay tal descentralización y más bien, como diría Fausto Hernández Trillo, hay una desconcentración fiscal. Por tal motivo, el Federalismo Fiscal al que se refiere Eduardo Wiesner está lejos de concretarse en México.

A esto cabe añadir dos puntos. En primer lugar, los estados al ceder potestades sobre los impuestos más importantes (IVA e ISR) sólo administran algunos de menor cuantía como el predio y la tenencia (a pesar de lo cual se quiere eliminar la tenencia en los estados). Segundo, los estados ya no están gobernados por un solo partido. Esta pluralidad ha sido un factor de nuevas demandas y oposiciones hacia el Gobierno Federal, lo que dificulta aún más la aceptación de estos gastos etiquetados.

Entonces, ¿qué opción tienen los estados? El endeudamiento. Al no tener una fuente de ingresos propia, los estados han tenido que endeudarse. Si bien esto puede parecer lógico e incluso benéfico si la deuda es sostenible y se destina a inversión, no lo es tanto cuando se destina en su mayoría a gasto corriente y a subsidios, como ha sido el caso. Por tanto,  ¿La solución sería devolver a todos las entidades federativas la capacidad para que ellos sean los únicos que recauden los impuestos? La respuesta es no. Así como tampoco darle todo al Gobierno central.

Existen ventajas económicas en una recaudación centralizada que permita al Gobierno federal tener un ingreso propio. Dos de ellas, por citar algunas, son la estabilidad macroeconómica y la redistribución de los recursos. En el caso del primero, por ejemplo, ante un choque externo que ocasione una caída en las exportaciones, el Gobierno Federal al contar con ingresos propios, podría actuar rápidamente para contrarrestar este choque por medio de una expansión de gasto. Si no tuviera estos recursos tendría que coordinarse primero con los estados para responder, siendo esto muy costoso e ineficaz.

Debido a la desigualdad en el desarrollo de los estados, un Gobierno Federal puede realizar políticas redistributivas para transferir recursos a las entidades que más lo necesitan de aquellas que no tanto (norte-sur). Tal vez, de no ser esto posible, la brecha en el ingreso entre estados se ampliaría aún más.

A pesar de lo anterior, no todo debe darse a los gobiernos centrales, pues como ya se mencionó, los estados también al estar más cerca de la población pueden realizar una mejor asignación de los recursos en forma de bienes públicos. Además, al tener mayores ingresos, los estados pueden ser más competitivos para generar técnicas de producción que satisfagan la generación de este último tipo de bienes.

Por tal motivo, para diversos especialistas el punto debe ser intermedio. No obstante, en el caso de México la balanza está muy orientada al Gobierno central. Para ello se ha propuesto, por ejemplo, que las entidades federativas administren el impuesto sobre la nómina, pues no todas lo hacen o aumentar el monto que se asigna por concepto de participaciones (en 2011 fue de 23% de la RFP).

Sin embargo, también debe de aumentar la transparencia en el ejercicio de los recursos por parte de lo estados (por ello, la importancia de la Ley General de Contabilidad Gubernamental), mejorar la recaudación y eficiencia administrativa. Es decir, entender que más recursos implican mayores responsabilidades. Esto, en suma, le dará un mayor y impulso al Federalismo Fiscal y contribuirá a resolver las causas detrás de la incógnita de por qué se endeudan tanto los estados en México.