¿De dónde partimos hacia la reforma fiscal?

Quizá una de las reformas más importantes a ser discutida en el Congreso es la reforma fiscal. La importancia de dicha reforma recae en varios aspectos: por un lado, a la realización de dicha reforma está atada buena parte del programa de gobierno del Ejecutivo Federal (por ejemplo, alrededor de 50% de los compromisos del Pacto por México dependen de ella) y en general, muchas de las propuestas que diferentes individuos/agencias han hecho para acelerar el crecimiento económico en México dependen de un incremento en los ingresos del Estado. Por otro lado, se trata de un tema de sostenibilidad de largo plazo, pues alrededor de 30% de los ingresos del Estado provienen de la renta obtenida de la explotación de un recurso no renovable y que está en vías de agotarse (i.e. el petróleo). Otro aspecto considerable es la forma en que se ejercen los recursos recaudados, tanto en el plazo en que deben de gastarse como en la transparencia y discrecionalidad que existe en la asignación de los recursos.

Dada la centralidad de la reforma fiscal, existe cierto consenso sobre la necesidad de llevarla a cabo. Donde surgen los desacuerdos es cuando se comienzan a discutir los detalles sobre qué debe de reformarse y cómo debe de reformarse. Antes de dicha discusión es necesario conocer algunas características relevantes del sistema fiscal mexicano, pues de otra forma resulta imposible discutir opciones de reforma. Usualmente, en la discusión pública se asume que una reforma fiscal es igual a una reforma tributaria cuando no es así, la reforma tributaria sólo concierne a la reforma del sistema de cobro de impuestos (es decir, los ingresos del Estado) mientras que la reforma fiscal concierne tanto a lo tributario como a los gastos del gobierno. En este texto, por motivos de espacio, me centraré en discutir solamente algunos aspectos concernientes al esquema tributario, si bien es imprescindible la discusión en materia de gasto (al respecto, se toca un aspecto relacionado al gasto acá) .

Uno de los rasgos característicos de la economía mexicana es su baja recaudación de impuestos. En 2011, de acuerdo a datos de la CEPAL, se recaudó (considerando la recaudación asociada a la seguridad social) solamente 11% del Producto Interno Bruto, siendo esto alrededor del 60% de los ingresos del Estado. Esto muestra la dependencia del gobierno mexicano a los ingresos provenientes de la renta petrolera (que cabe decirlo, son volátiles). Además, esta situación no es estrictamente característica de toda América Latina pues países como Argentina y Brasil recaudan 34.9%  (91% de los ingresos totales) y 34.8% ( 90% de los ingresos totales) de sus respectivos PIB. Incluso un Estado que también tiene fuertes ingresos por la explotación de un recursos natural no renovable como es Chile recauda más que México y depende menos de dichos ingresos (recauda 20% de su PIB y esto representa 83% de los ingresos del Estado).

De ese 11% del PIB recaudado en México, 3.9% proviene de la recaudación a través del Impuesto al Valor Agregado. En teoría, como señalan Hernández-Trillo y Antón, dicho impuesto, si no existieran regímenes especiales ni evasión/elusión, sería capaz de recaudar por sí sólo 10% del PIB. Una vez que se consideran las exenciones a dicho impuesto (el régimen de tasa cero a alimentos y medicinas y las tasas especiales fronterizas) la recaudación potencial cae a alrededor de 6%. De ese 6% se pierde un 2% por evasión y elusión de impuestos. Cuando se propone aumentar o generalizar la tasa del IVA o aumentar la importancia del impuesto dentro de la estructura fiscal, usualmente se menciona que se trata de uno de los impuestos más fáciles de recaudar y menos sencillos de evadir. Habrá que preguntarles a quienes proponen esto por qué no proponen antes la creación de mecanismos para evitar la evasión fiscal.

Aunado a ello, el sistema recaudatorio mexicano es poco eficiente al momento de reducir la desigualdad en la sociedad. Esto se puede observar comparando el coeficiente de Gini (medida de desigualdad) antes y después de la acción de los impuestos. A finales de los 2000, de acuerdo a la OCDE, el Gini antes de impuestos en México tenía un valor de .494, reduciéndose a .476 después de impuestos (mientras más cerca de 0, menor la desigualdad en una sociedad). Compárese esto con lo que ocurre en Turquía, otro país de ingreso medio miembro de la OCDE. Antes de impuestos el Gini es de .47 y después de impuestos cae a .409. Tres veces la reducción que alcanza el sistema tributario mexicano. Esta incapacidad para afectar de forma importante la distribución del ingreso vía impuestos no es exclusiva de México, es un rasgo presente en buena parte de Latinoamérica (siendo Colombia una excepción) y que explica el por qué la región es la más desigual del mundo de acuerdo con la CEPAL.

¿Por qué los sistemas recaudatorios latinoamericanos (y en específico el mexicano) son incapaces de reducir la desigualdad de forma importante?  En buena medida se debe al reducido número (y baja tasa) de los impuestos que recaen sobre los ingresos derivados de la posesión de activos o diferentes a sueldos y salarios, como señala Vito Tanzi. Por ejemplo, de acuerdo a CEPAL, en México solamente se recauda .20% del PIB por concepto de impuesto a la propiedad de vivienda (Chile y Brasil  recaudan el doble) y un .10% del producto por concepto de los ingresos derivados de transacciones financieras y de capital (Colombia recauda 8 veces eso, Chile el doble). No existen impuestos a la riqueza neta, a las herencias, ni a otro tipos de ingresos no recurrentes o recurrentes (como las ganancias del capital). La razón de que no existan estos impuestos descansa en algo que ya decía Nicholas Kaldor en los sesenta: la oposición franca de las clases altas y media alta a soportar una parte más importante de la carga fiscal y su capacidad de influir sobre el proceso legislativo (lo ocurrido con la tenencia vehicular es un ejemplo aleccionador).

Por último, está el tema del federalismo fiscal. México con su régimen de participaciones y contribuciones coloca la mayor parte del esfuerzo fiscal sobre los hombros del gobierno federal (94.9% de los impuestos existentes los debe de recaudar el gobierno federal), lo resta autonomía a las entidades federativas, tanto municipios como estados.

Estas son algunas características del escenario base del que deben de partir las propuestas de reforma tributaria y sobre el cual deben de ser evaluadas. 

Texto de Luis Monroy Gómez Franco

*RA