Autonomía y rendición de cuentas en organismos autónomos: Jonathan Heath

El político-economista y articulista, Jorge Alcocer, escribió su columna sobre la “Autonomitis”, en la cual dice que tenemos una nueva enfermedad que afecta a la clase política mexicana, que se caracteriza con la pretensión de sustituir el poder del gobierno federal por organismos autónomos, integrados por ciudadanos supuestamente expertos e impolutos que garantizan el cumplimiento de ciertas obligaciones.

En su texto cuestiona la eficiencia de dicho mecanismo que ahora gozan plenamente Banco de México, IFE, CNDH e INEGI, y en forma un poco más acotada IFAI, CFC y COFETEL. Entre otras cosas, pregunta si hemos tenido una mejor política monetaria, más y mejor información estadística y mejores resultados en la protección de los derechos humanos. Posiblemente uno de los puntos que más cuestiona es el de transparencia y rendición de cuentas.

Desde hace rato tenía la intención de tocar el tema de mi evaluación de la autonomía del Banco de México y del INEGI, que son las dos instituciones que más he analizado. Siempre fui defensor de que ambos se manejaran de forma independiente, lejos de criterios políticos miopes que entorpecían su función. Ya sabemos que el índice de precios fue manipulado en el sexenio de López Portillo, que el Banco de México funcionó como caja de financiamiento para una política fiscal populista e irresponsable en las décadas de los 70 y 80, que las estadísticas tenían primero que ser aprobados por el Presidente y/o Secretario de Hacienda antes de su difusión, y que se utilizaban criterios políticos al considerar la metodología de los indicadores económicos.

Antes de cualquier cosa, es importante aclarar que creo que el balance es definitivamente positivo en ambos casos. Sí creo que tenemos una mejor política monetaria y que estamos en camino hacia más y mejor información estadística. Sin embargo, esto no resta a que pudiéramos estar todavía mejor.

Tanto el Banco de México como el INEGI tienen juntas de gobierno que operan en forma similar. Existe un Gobernador o Presidente de la Junta, con cuatro subgobernadores o vicepresidentes, designados por el Presidente de la República y ratificados por el Senado. Esto da lugar a una dirección unipersonal, acompañado de un cuerpo colegiado de alcance cuestionable y muchas veces no muy transparente. Dependiendo de las designaciones de los integrantes de la Junta, el Gobernador o Presidente retienen demasiado poder y se convierten en una especie de emperador dentro de su reino.

Veamos primero el caso del Banco de México.  El Gobernador solo necesita dos integrantes de la Junta para tener la mayoría en sus decisiones.  Se dice que en la composición actual, dos de los cuatro subgobernadores son “yes men” del Gobernador, lo que hace que todas las decisiones del Gobernador sean casi automáticamente finales. De ser cierto, los otros dos integrantes mantienen su voz, pero con un voto acotado. Se publican las minutas de las juntas, pero sin especificar quién opina qué y cómo vota cada integrante, de tal manera que siempre queda lo anterior en lo oscuro. De conocer cómo vota cada miembro podríamos saber qué tanto controla el Gobernador y qué tan efectivo opera la junta. Ni siquiera sabemos si cuando alguien discrepa siempre es la misma persona o no. Según los rumores, parece ser que efectivamente así es el caso.

En el fondo, se tiene una junta de gobierno para que tengamos decisiones colegiadas, que exista pluralidad de opiniones y que las acciones sean profesionales sin presiones políticas. Pero si el Gobernador siempre tiene sus "yes men", ¿qué tan efectiva puede ser la Junta?

Sin embargo, lo anterior aplica solo a las decisiones de política monetaria. ¿Quiénes elaboran y aprueban el presupuesto?  ¿Quién maneja la estructura administrativa?  ¿Quién decide las funciones de las direcciones generales, los salarios, prestaciones y gastos de los funcionarios? Estas decisiones nunca aparecen en las minutas de las juntas, por lo que debemos suponer que nunca pasan por allí y que por lo tanto, el Gobernador retiene un poder absoluto sobre todas estas decisiones.

Por ejemplo, cuando el Gobernador lanzó su campaña como candidato a la dirección del FMI, se dice que se utilizaron millones de dólares para financiar viajes y promociones al respecto. ¿Quién lo autorizó? ¿Hubo transparencia y rendición de cuentas? Se dicen que las prestaciones de los funcionarios son mejores a los que existen en cualquier institución o área de la administración pública federal. ¿Será cierto?

El caso del INEGI es un poco más difícil, ya que apenas tiene cinco años de función y el presidente en turno es el único que ha tenido. El INEGI no publica minutas ni da a conocer la interacción de los integrantes de la junta con el presidente. En teoría, cada integrante tiene cierta responsabilidad (a diferencia de la junta de Banxico), ya sea en cuestión de los indicadores económicos, el ámbito geográfico o las estadísticas sociodemográficas.

No obstante, la ley orgánica del instituto también le confiere poder de decisión a unos comités técnicos especializados, que en un momento dado pueden ejercer presión política y restarle autonomía en los hechos al Instituto. Por ejemplo, se dice que el Banco de México tiene voz y voto en el comité que supervisa y vigila todas las decisiones en torno al índice de precios del INEGI. De ser cierto, significa que Banxico todavía mantiene injerencia sobre el INPC. ¿No que el propósito de traspasar el índice al INEGI era para que Banxico dejara de ser juez y parte? Podríamos pensar que esto último no necesariamente es malo, pero siempre en cuando fuera un proceso transparente.

El caso más notorio y cuestionable es el relacionado a las estadísticas laborales, que sabíamos que estaban controladas y hasta cierto punto manipuladas por el Gobierno (Secretaría de Trabajo) antes de que el INEGI obtuviera su autonomía. Con la introducción de la ENOE en el 2005, el gobierno obligó al INEGI a incluir áreas rurales en la tasa de desempleo para que siempre pareciera más baja, a pesar de que no es una práctica recomendada ni avalada por algún organismo internacional. La misma Secretaría de Trabajo diseño el boletín de prensa para tratar de minimizar la importancia de la tasa de desempleo y darle prioridad a indicadores de poca relevancia como la tasa de participación laboral. A la fecha, el INEGI autónomo no ha corregido la tasa de desempleo ni rediseñado el boletín de prensa.

Para poder evaluar la eficacia de la forma de gobierno de ambas instituciones, se necesita mucho más transparencia. En teoría, cada integrante de la junta tiene un voto, por lo que el Gobernador o Presidente no debería pesar más que cualquier otro, es decir, una estructura mucho más horizontal. Sin embargo, en la práctica ambas instituciones mantienen una estructura completamente vertical. ¿Esto es lo que queremos?