La reforma de la política fiscal de corto plazo: Paradigmas

CIUDAD DE MÉXICO.- El Ejecutivo federal ha anunciado que será en el segundo semestre de este año que se presentará una propuesta de reforma fiscal (concentrada principalmente en la recaudación) ante el Congreso de la Unión. La necesidad y la urgencia de realizar una reforma tributaria radican en que el actual nivel de ingresos del Estado mexicano resulta insuficiente para cubrir las necesidades sociales (sumado al hecho de que alrededor de un tercio de estos ingresos dependen de los ingresos petroleros, los cuales se espera que disminuyan en el mediano plazo). Sin embargo, la recaudación no es el único elemento que debe de ser modificado, hay otros, como la rendición de cuentas y la forma en que opera la política fiscal en el corto plazo que deben de ser modificados si se quiere que en su conjunto la política fiscal contribuya al crecimiento y desarrollo de México.

En el caso mexicano, la política fiscal en el corto plazo opera siguiendo lo que se conoce como una regla fiscal. Vale la pena aclarar a qué nos referimos con esto. Por política fiscal de corto plazo se debe de entender a las variaciones en el gasto público que pueden ocurrir en un plazo menor a un año y que no están presupuestadas de antemano ni están relacionadas con modificaciones permanentes de la estructura impositiva. Una regla fiscal en ese sentido, debe de entenderse como una limitante institucional a la operación del gasto fiscal en el corto plazo.

Hay distintos tipos de reglas fiscales, siendo posible distinguirlas de acuerdo al tipo de comportamiento que generan en el gasto público en relación con la dinámica que siguen los ingresos públicos. Así, existen las reglas contracíclicas, que buscan que el gasto público opere en contrasentido del comportamiento de los ingresos fiscales. La idea que guía a este tipo de reglas es que el balance fiscal (es decir la relación entre gasto e ingresos públicos) debe de estar en función de la recaudación lograda en condiciones económicas “normales” y no en función de las variaciones de corto plazo que puedan presentarse. De esa forma, si la recaudación es mayor a los ingresos fiscales de carácter  “estructural” (es decir, a la recaudación en condiciones normales) el gasto público no crece en la misma cuantía en que crecieron los ingresos, permitiendo al Estado acumular recursos con los que mantener el mismo nivel de gasto cuando la recaudación caiga por debajo de lo normal.  Por otro lado están las reglas procíclicas, que obligan al gasto público a seguir la misma trayectoria que la economía y que los ingresos del Estado.  Lo ideal es que las reglas fiscales sean de carácter contracíclico, pues de esa forma el gasto público puede atenuar las fluctuaciones que sufre la actividad económica.

En el caso mexicano, la regla fiscal establecida en la Ley de Presupuestos y Responsabilidad Hacendaria es de carácter procíclico. La razón de esto es que dicha ley obliga a que los ingresos públicos sean iguales al gasto público en el año para el que fueron aprobados tanto el presupuesto de ingresos como el de egresos (aunque, en condiciones extraordinarias, el Estado puede presentar un pequeño déficit en su balance primario previa autorización del Congreso). Así, si los ingresos fiscales superan (o son menores) a los ingresos de carácter estructural, el gasto público también debe de estar por encima (por debajo) del monto consistente con condiciones económicas normales. Esto provoca que el gasto público tenga un margen muy acotado para estabilizar a la economía en caso de un choque como la crisis económica de 2009.

La prociclicidad del gasto público para el caso mexicano se vuelve aún más importante si se considera que un 30% de los ingresos fiscales proviene del sector petrolero, cuyos productos tienen precios que tienden a ser bastante volátiles. Si se da una bonanza petrolera que implique un incremento en los ingresos fiscales, como ocurrió la década pasada, la regla fiscal obliga a que también crezca el gasto público, existiendo además un sesgo a favor del incremento del gasto corriente dada la facilidad que existe para expandir ese gasto y la mayor complejidad de expandir la inversión pública. Es decir, la regla fiscal genera incentivos para que los ingresos extraordinarios del Estado sean desaprovechados en gasto corriente en lugar de servir como fondos precautorios o para ampliar la inversión pública en ámbitos como la infraestructura.

Se podría alegar que las reglas fiscales contracíclicas (o de carácter estructural) son de una mayor complejidad técnica y que eso dificulta su adopción para los países en desarrollo. Esto no es necesariamente así. Chile cuenta con una regla fiscal de carácter estructural desde principios de la década pasada (más o menos el mismo tiempo que tiene México con su regla fiscal) y ésta ha funcionado de manera adecuada, permitiendo al gobierno chileno responder vigorosamente ante la crisis de 2009 y el terremoto de 2010, a la vez que fue capaz de crear un fondo soberano para cubrir los gastos futuros en seguridad social. El caso chileno resulta particularmente interesante pues al igual que México, sus ingresos fiscales dependen en parte del comportamiento del precio de una commodity, el cobre, en los mercados internacionales. Así, mientras en México el boom petrolero de la década pasada se fue mayoritariamente en un incremento del gasto corriente, en el caso chileno el boom del precio de los minerales se utilizó para acumular recursos con fines de largo plazo (seguridad social) y como medida precautoria en caso de una crisis (política contracíclica en la crisis de 2009).

Dada su mayor simplicidad, la regla fiscal mexicana es mucho más sencilla de “vender” en términos discursivos que una regla como la chilena (no es casual que la regla fiscal mexicana fuese aprobada tanto por la izquierda como por la derecha) y hasta el momento no hay visos de que alguna de las fuerzas políticas del país piense que es necesario modificarle. Sin embargo, esta “simplicidad” ha tenido efectos perniciosos sobre el comportamiento del gasto público y, mediante ese canal, sobre la economía en su conjunto. Y en un escenario en donde la economía se ha desacelerado, la transformación de esta regla en una de carácter estructural se vuelve urgente.

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