Reforma Energética: Mecanismos de Adjudicación y Problemas de Información

CIUDAD DE MÉXICO.-Con la reciente aprobación de la legislación secundaria de la reforma energética se establecieron los criterios con los cuales el gobierno mexicano asignará contratos a las empresas privadas para exploración y extracción de crudo.

En esta situación, se presenta un problema clásico de la teoría microeconómica: existe un número finito de recursos potenciales para asignar a un número finito de empresas privadas. De ese problema surge la pregunta sobre qué criterios o mecanismos de adjudicación son los necesarios para para asegurar la óptima explotación de los recursos (en este caso el petróleo) y/o que el gobierno obtenga la mayor cantidad de recursos por la asignación de contratos, asumiendo que es deseable que el gobierno asigne estos contratos.

Ésta no es una pregunta sencilla, pues las empresas poseen información privada acerca de que tan eficientes son para encontrar y extraer petróleo y pueden tener incentivos para no reportar al gobierno sus costos reales. En la teoría microeconómica a éste tipo de problemas se le llaman de selección adversa. Un breve análisis de la legislación secundaria nos permite ver que los criterios de asignación de contratos distan mucho de resolver o aminorar los problemas de selección adversa, lo que probablemente provoque  que esta reforma no tenga los tan publicitados efectos esperados.

El proceso de asignación de contratos inicia con la determinación de las áreas para licitación por parte de la Secretaría de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Posteriormente, esta Secretaría, tras recibir la opinión de la Comisión Federal de Competencia, diseñan el mecanismo de adjudicación. El artículo 23 de la nueva Ley de Hidrocarburos, establece los diversos posibles mecanismos de adjudicación:

“El mecanismo de adjudicación podrá ser, entre otros, una subasta ascendente, una subasta descendente o una subasta al primer precio en sobre cerrado, en cuyo caso los sobres deberán ser presentados y abiertos en una misma sesión pública.

Estos mecanismos pueden presentar problemas, pues ninguno asegura que los contratos se asignen óptimamente, o bien, que el gobierno mexicano obtenga los máximos beneficios posibles por la asignación de estos contratos.

Tanto la subasta ascendente como la descendente presentan problemas de implementación y eficiencia, pues estratégicamente las empresas pueden tener incentivos a no revelar sus verdaderos costos o disposición a pagar para ganar el contrato. Por ejemplo, en una subasta ascendente la empresa más eficiente (con más experiencia y más tecnología para extraer crudo en el tipo de área que se está licitando) teóricamente es la que más dispuesta estaría a pagar por adjudicarse este contrato; sin embargo, en casi ningún caso el gobierno va a obtener la mayor cantidad de recursos por la asignación de este contrato.

Lo anterior porque la empresa más eficiente no tiene incentivos a ofertar lo que más dispuesta a pagar, pues puede ganar la subasta con sólo ofrecer un poco más que las demás empresas. Aunque esto puede parecer no tan grave, la brecha entre lo que ganaría el gobierno mexicano y lo que gana en un tipo de subasta como ésta puede ser muy grande, en casos extremos sería mejor para el gobierno no asignar contratos de extracción y explotación, si es que sólo se considera este mecanismo de asignación. Dicho de otro modo, el valor de reserva de las áreas de licitación es muy alto y mecanismos de adjudicación como los mencionados en la legislación secundaria no aseguran que los contratos se asignen por encima de este valor de reserva.

Esto puede provocar que el Estado mexicano no obtenga los recursos que se esperaban por la adjudicación de contratos, lo que puede tener implicaciones fiscales en el futuro.

Por otro lado, también hay que considerar los incentivos a la colusión y la coordinación de ofertas en las licitaciones.  En un país como México donde las instituciones diseñadas para combatir la corrupción son débiles y dado los potenciales beneficios de obtener un contrato, seguramente existirán fuertes presiones por parte de las empresas petroleras para modificar los mecanismos de adjudicación a su favor, máxime cuando no se han establecido criterios claros y consistentes acerca de dichos mecanismos.

Por ejemplo, en un proceso de adjudicación de subasta al primer tiempo en sobre cerrado, existen incentivos a que las empresas se coordinen y se repartan las asignaciones de contratos, dado que es una relación repetida en el tiempo. Este tipo de comportamiento ya se ha observado en el caso de la compra de medicinas por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social.

Además, la misma legislación secundaria deja abierta la posibilidad de utilizar prácticamente cualquier mecanismo de asignación de contratos, si bien esto puede ofrecer más flexibilidad en el diseño de mecanismos de adjudicación, también abre la posibilidad de que se asignen discrecionalmente los contratos, o bien, se diseñen mecanismos de adjudicación ad-hoc para determinadas empresas.

En suma, es muy complejo asignar eficientemente en todo momento los contratos de exploración y extracción. Sin embargo, la legislación secundaria dista mucho de siquiera aminorar los problemas de selección adversa, evitar la colusión y comportamiento coordinado entre las distintas empresas privadas, lo que en su conjunto puede  generar que el Estado mexicano no obtenga todos los potenciales beneficios de la extracción de crudo.

*DR