4 puntos para entender la negociación del Presupuesto

La Cámara de Diputados recibió hace unas semanas por parte del Ejecutivo la propuesta del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el año 2016. El presupuesto establece la cantidad de recursos a ejercer por los distintos Poderes y órganos de gobierno. Para ser aprobado debe pasar por una fase de negociación donde participan las distintas fuerzas políticas de la Cámara de Diputados, principalmente a través la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública (CPCP). Los siguientes son algunos puntos importantes para entender el proceso de negociación y aprobación del presupuesto y el papel de los distintos actores que participan en él.

La elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)

El poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) elabora el proyecto inicial del PEF con base en las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo presentado al inicio de la administración. El hecho de que sea el Ejecutivo —y no la Cámara de Diputados— quien lo formule es característico de la forma de gobierno presidencialista. Una vez elaborada la propuesta es presentada ante la Cámara de Diputados para su posible modificación y aprobación.

La creciente participación del Poder Legislativo

Por más de 50 años el control de la Cámara de Diputados perteneció a un solo partido (PNR/PRM/PRI), por lo que las iniciativas enviadas por el presidente eran aprobadas prácticamente sin modificación alguna. Fue hasta 1982 cuando comenzaron a observarse cambios en los montos originales para el ejercicio del gasto público. Las modificaciones se acentuaron a partir de 1997, cuando el partido en el poder pierde la mayoría absoluta en la Cámara. La transición democrática hacia un sistema político donde distintos partidos tienen la oportunidad de llegar y permanecer en el poder activó un sistema de pesos y contrapesos que obligó al Poder Ejecutivo a negociar con el Legislativo para sacar adelante sus objetivos. Hoy, la influencia del Ejecutivo en la aprobación del PEF es reducida y se relaciona con la autoridad de su partido en la legislatura. Cabe recordar que aunque la aprobación del presupuesto descansa en el Poder Legislativo, el Ejecutivo conserva la facultad constitucional de su elaboración.

Más partidos = Más activismo político

El aumento del número de partidos en la Cámara de Diputados ha sido favorable para la negociación política del presupuesto. Como lo han demostrado Laura Sour y Laura Munayer en el artículo “Apertura política y el poder de la Cámara de Diputados durante la aprobación presupuestaria en México”, a mayor pluralidad en la Cámara aumenta el activismo político y el número de actores involucrados en la incidencia del presupuesto.

Como evidencia destaca un aumento en las solicitudes de modificación del PEF hechas a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública (CPCP) a través de proposiciones con puntos de acuerdo o reuniones con la Comisión. El aumento de dichas proposiciones realizadas tanto por diputados como por congresos estatales, bancadas partidistas y coaliciones de diputados o senadores se incrementó de 7 en 1998 a 171 en 2006. Aunque dicho aumento está documentado, no existe información que nos permita verificar cuáles proposiciones se tradujeron en modificaciones al presupuesto, ello debido a la opacidad en los trabajos y el poder monopólico del que goza la CPCP.

El monopolio de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública (CPCP)

Pese a que existe una mayor incidencia de distintos actores en la reasignación del presupuesto, la CPCP conserva un poder de agenda frente a las demás comisiones de la Cámara de Diputados. Es la CPCP quien decide qué peticiones son turnadas al pleno para su discusión, priorizando las recomendaciones de los órganos de mayor jerarquía. David Dávila, Juan Antonio Cepeda y Jorge Romero León en el documento “Diagnóstico de la negociación presupuestaria: propuestas para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas” señalan que “el que la incidencia sea efectiva o no depende del cabildeo del diputado o la comisión con la CPCP y del apoyo que reciba de los órganos de poder como la Junta de Coordinación Política o las dirigencias de los partidos”.

Es importante resaltar que aunque la incidencia de otras comisiones es casi nula sin un apoyo político sólido, la toma de decisiones recae en la CPCP y no en el Ejecutivo, como era en el pasado. Hoy, los secretarios de Estado deben negociar directamente con los integrantes de dicha comisión. No obstante, es urgente transparentar y reglamentar los procesos que ocurren al interior de la CPCP con el fin de permitir la participación activa de otras comisiones, mejorar la rendición de cuentas y consolidar la democracia. 

*gl